受国内外经济形势变化、煤炭产业转型升级相对滞后、政府政策落实不到位等多重因素影响，我国煤炭经济形势自2011年年底出现骤变、结束“黄金十年发展期”，并呈现明显持续恶化态势，供大于求的矛盾呈刚性常态，市场价格持续下降，企业经营困难、效益持续下降、亏损面扩大，行业投资、用工增长乏力，整个煤炭产业处于“隆冬季”。

　　(一)受宏观形势等因素影响，煤炭需求由旺转淡

　　受全球经济持续低迷、国内经济增长阶段转换等因素影响，煤炭主要下游产业被迫收缩、增速下滑。金融危机爆发以来，特别是伴随欧债危机的不断蔓延和持续恶化，发达经济体出现严重衰退，新兴经济体增长明显放缓。我国经济已由高速增长向中速增长转变。在此背景下，煤炭下游主要耗煤行业：电力、钢铁、水泥、化肥产量增速均开始放慢，对拉低煤炭需求起了主要作用。

　　资源环境问题凸显，对煤炭需求形成一定制约。在资源环境约束趋紧、能源结构调整步伐加快的背景下，“煤炭消费总量控制”、“煤炭减量替代”等政策措施的提出和落实，也对煤炭需求增长形成一定制约。近年来，煤炭在我国一次能源结构中的比例已有实质性下降，2007年至2009年处于70%左右的水平，2012年降至66.6%，2013年为66%。

　　煤炭需求出现疲软，消费增速明显放缓。据国家统计局、中国煤炭工业协会数据，2012年和2013年全国煤炭消费量分别为35.2亿吨、36.1亿吨，增幅已由前10年年均增长9%左右下降至目前的2.6%。进入2014年，1—6月煤炭销量累计完成17.27亿吨，同比降2.1%，继续维持低迷态势。

　　(二)产能过剩、进口增加，煤炭供给呈现宽松局面

　　超前建设产能的集中释放，加剧了煤炭产业的供给过剩局面。产业景气时期蜂拥投资所形成的巨大产能，加之煤炭资源整合与煤矿兼并重组后大型现代化矿井的投产，使得国内煤炭企业进入产能集中释放期。受此冲击，煤炭需求疲软所导致的供给过剩局面更加严峻。据中国煤炭工业协会数据，截止到2012年年底，我国煤炭总产能达39.6亿吨，产能建设超前3亿吨左右。化解产能过剩与供过于求的矛盾任重道远。

　　政策调整、价格差异及结构性需求等原因，导致煤炭净进口连年递增，供需矛盾进一步加剧。2013年我国累计进口煤炭达3.27亿吨，同比增长13.4%，连续三年占据全球煤炭进口量首位，连续五年为煤炭净进口国。进入2014年，国内煤炭价格的持续低迷，使得进口煤价格优势缩减。上半年全国进口煤炭15987万吨，同比仅增加0.92%，增幅明显降低。煤炭净进口格局的形成，与国外煤炭供给相对过剩、价格存在优势以及国内煤炭的结构性需求有关，也与我国近年来促“进”抑“出”的煤炭进出口政策密切相关。近年来，我国煤炭进口关税逐步下降至零，甚至褐煤进口也一度实施零关税(直至2013年8月才恢复至3%的最惠国税率)。

　　供过于求的被动局面使得我国煤炭库存压力持续高企。截止到今年6月底，全社会煤炭库存已连续31个月维持在3亿吨的高位。截至8月3日，环渤海四港煤炭库存量与年初相比均有较大幅度上升，分别为：秦皇岛港672万吨;国投曹妃甸煤炭库存为645万吨;京唐港433万吨;天津港(600717,股吧)317.7万吨。

　　(三)价格下行、税费偏重，经济效益出现大幅下滑

　　供给增加和需求疲软使得煤炭价格持续下行，销售收入由增转降。环渤海5500大卡动力煤综合平均价格已经从2011年11月份853元/吨跌至2014年8月6日的482元/吨。2012年和2013年煤炭产业产品销售收入分别同比增长11%和-1.49%，与之前40%以上的高水平增长相比，增幅下降明显。2014年上半年，煤炭采选业主营业务收入为15650亿元，同比下降8.9%，产业整体颓势未改。

　　受价格、收入、税费等因素影响，产业利润下降明显。自2011年年底以来，煤炭产业利润总额一改以往30%的平均增速，出现大幅下滑。2014年上半年煤炭产业实现利润总额同比降幅已达43.3%，销售利润率也降至煤炭产业十年来的最低水平。产业盈利能力下降，当然与煤炭价格、销售收入下滑有很大关系，但偏重的税收负担对于行业利润空间的挤占也不容忽视。据统计，我国煤炭经济自弱势运行以来，产业税金总额持续攀升态势遇阻，但降幅相对偏小，占销售收入的比重仍比全部工业平均水平高出3—4个百分点。煤炭产业在过去景气时期一度被掩盖的“税费负担过重”矛盾，现在已成为亟待解决的问题。

　　亏损面持续扩大，行业投资、就业增长乏力。据中国煤炭工业协会的数据显示，行业利润下降导致煤炭产业亏损面已经由去年四季度末的36.7%扩大到今年上半年的70%以上。受此影响，行业投资首次出现负增长。2013年，煤炭采选业固定资产投资额同比减少约2%，延续了2012年增幅明显下滑的态势，增速较2006—2012年平均水平下降约23个百分点。今年上半年，煤炭产业固定资产投资总额1460亿元，同比减少2.5%，投资乏力的局面没有改变。此外，用工需求增速回落。截止到今年6月底，煤炭产业从业人数为528万人，同比增长仅0.3%，不少企业出现降薪甚至裁员现象。

　　短期内煤炭经济形势弱势难改

　　我国煤炭经济形势在持续了两年多的深度调整后，已进入改革与调整的深水区。目前综合来看，若无特殊情况，短期内煤炭产业这一恶劣形势难有明显好转。

　　一是我国面临的国际环境错综复杂。目前全球经济格局深度调整，国际竞争更趋激烈。尽管世界经济总体呈温和恢复的态势，但新的增长动力源(600405,股吧)尚不明朗，仍然存在诸多不确定因素。发达经济体如美国2014年一季度GDP增长0.1%，远低于预期，尽管二季度经济数据表现不错，但金融市场潜在风险不容忽视;日本一季度GDP的高速增长得益于消费税政策调整带来的提前消费，后续经济情况不容乐观，高盛预测二季度GDP将明显下跌;欧盟一季度GDP增长0.9%，情况相对较好，但增长缓慢。主要新兴经济体经济增长较金融危机前有明显的下降，尚未达到很好的复苏状态，仍然面临不少新困难和挑战。国际货币基金组织(IMF)2014年4月21日发布《世界经济展望》称，旧有风险和新形成风险的存在，包括受新的地缘政治因素影响，全球经济复苏基础依然脆弱，仍存在重大下行风险。

　　二是我国宏观经济下行压力依然存在。今年我国经济开局总体平稳，但也要注意到，稳中向好的基础还不稳定，下行压力依然存在，一些问题和矛盾仍不能忽视，这是国际大环境错综复杂、国内经济深层次矛盾凸显及增长速度换挡的客观反映。国家统计局数据显示，今年上半年，消费同比增长12.1%，比去年全年下降1个百分点;出口仅增长0.9%(其中，1—5月负增长2.7%)，对经济增长贡献有限;房地产开发投资增长14.1%，比去年全年回落5.7个百分点;固定资产投资增长17.3%，比去年全年回落2.3个百分点。作为经济体系的终端需求，消费、出口、房地产和基础设施投资低迷，导致工业生产投资增速明显放缓。1—5月份规模以上工业增加值同比增长8.7%(1—6月份为8.8%)，为2009年三季度以来的最低增幅。工业尤其是重工业作为我国煤炭消耗大户，其增速的回落必然会对煤炭经济产生影响。

　　三是能源发展形势制约着煤炭产业的发展空间。受资源条件和生态环境约束，未来一段时间我国能源发展的主题将重点围绕“结构调整和节能减排”展开。目前我国能源消费增速放缓，能源消费弹性系数降低，火力发电煤耗水平处于世界领先水平，可再生能源及天然气得到大力发展，煤炭在一次能源消费中的比重已有实质性降低。《大气污染防治行动计划》提出2017年煤炭在一次能源消费比重要降到65%以下，国家能源局则提出2015年就要实现这一目标。未来随着经济增速的放缓和能源结构的持续调整，煤炭消费增速和比重还将进一步降低。

　　四是从整体供需看，供需宽松、结构性过剩将更加明显。今年上半年全社会煤炭库存处于高位;下半年随着新建和兼并重组煤矿扩能改造投入生产、进口煤炭维持较高水平以及运输条件的改善，煤炭市场仍将维持供大于求状态。综合考虑当前煤炭市场供需形势及库存情况，支持煤炭价格上涨的动力并不足，近期继续维持阶段性底部运行的概率较大。

　　从需求来看，作为主体能源，近些年煤炭需求仍将保持一定增长，但增速会继续放缓。从主耗煤行业看，电力需求将更多地由非化石能源替代，随着水电、风电、核电等快速增长，电煤需求量将有所放缓;钢铁需求正在接近峰值，随着国家淘汰落后产能、节能减排工作力度的加强，产能释放会受一定抑制，增速也将有所回落;建材需求受城镇化建设等影响，仍将一定程度上刺激煤炭需求增长，但我国包括水泥在内的建材消费也正在逼近峰值;煤化工方面，受现代煤化工建设力度加大的影响，煤炭需求量预计将保持一定增长，但其占煤炭需求总量比重并不高(目前仅5%左右)。与此同时，随着《大气污染防治行动计划》、《能源行业加强大气污染防治工作方案》等政策的出台，技术进步和节能提效对煤炭需求形成的抑制作用将进一步加大，煤炭需求强度将进一步降低。据《BP2035世界能源展望》，我国煤炭峰值将出现在2023年左右。未来能源需求的增长将更多依赖于非化石能源，煤炭需求将逐步萎缩。

　　从供给来看，煤炭产能将逐步释放，进口煤仍会保持一定规模。近年来，十四大煤炭基地建设(占全国总产量的91%)和大集团发展(8家亿吨级企业产量接近全国总产量的40%)成效显著，为我国煤炭供给提供了充足的保障。而超前建设产能的释放将成为供给宽松的重要推动力。2006—2013年，我国煤炭采选业固定资产投资总额，大约在2.8万亿元左右，形成的产能接近40亿吨。其中2009年至2012年4月，新开工的煤矿规模是6.7亿吨，目前正是产能集中释放的爆发期。随着东中部地区新的煤运铁路的投入使用，铁路运力将有所加强，随着海运和海进江物流体系的完善，也将使煤炭外运更加畅通。此外，东南沿海地区对进口煤形成一定的刚性需求，且受汇率、价差等影响，进口仍将维持高位。

　　政府与行业积极应对，防止形势进一步恶化

　　客观地讲，煤炭产业发展之路依然艰辛。为防止煤炭经济形势进一步恶化，进而对经济社会产生负面影响，当务之急是加快改革、开放、发展和创新的步伐。

　　煤炭产业要依靠转型升级，化解产业发展面临的诸多难题。要进一步优化产业结构，促进煤炭产业向燃料与原料并举的方向发展，加快洁净煤技术创新步伐，通过因时制宜、因地制宜地发展新型煤化工等方式有效化解已经形成的相对过剩产能;要进一步调整产能结构，合理控制产能释放时序，科学规划下一阶段的产能建设和生产秩序;要进一步推动科技进步和管理创新，依靠体制机制改革，深入挖潜增效，提高企业活力和核心竞争力;要加大改革开放力度，打破地域、行业、所有制乃至国别界限，加快混合所有制在煤炭产业的科学构建，促进各种资源的优化配置和顺畅流转;要加大资本运作力度，借助资本市场改革和回暖的良机，结合自身实际，积极开展投融资活动，提高企业效率效益，促进产业复苏。

　　政府要科学落实相关政策，为煤炭产业营造良好的发展环境。煤炭产业在国民经济中具有重要战略地位，推动其健康发展，政府责无旁贷。相关部门应按照《国务院关于促进煤炭行业平稳运行的意见》精神，严格落实“遏制煤炭产量无序增长、减轻煤炭企业税费负担、加强煤炭进出口环节管理、营造煤炭企业良好发展环境”等方面的任务;要严厉打击超能力开采行为，充分发挥市场机制，以严格的安全、环保等标准依法淘汰落后产能;要科学安排煤炭税费制度，根据资源赋存条件研究制定差别化的税费政策;借资源税改革之良机，按照“正税清费”为主线的煤炭税费综合制度改革精神，痛下决心，尽快取消煤炭价格调节基金等不合理收费，为煤炭企业减轻负担;要加快推进产权制度改革，加大国有资产管理体制改革力度，加快国有资本经营公司的组建，并为国有煤矿企业办社会等历史遗留问题的解决创造条件;要进一步改善投融资环境，推动市场在资源配置中决定性作用的发挥，支持企业更好地开展兼并重组和实施“走出去”战略;要加快建立专业权威、科学有效的现代煤炭监管体系，加强依法监管，增强安全、环境等社会性监管，逐步弱化经济性监管;要加快研究出台商品煤质量标准，从环保角度严格限制劣质煤炭、低热值煤炭的进口、长途运输和异地利用;要加大研究力度，科学预测需求，做好下一阶段尤其是“十三五”期间的煤炭产能规划。

　　(作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)