1998年石油行业改革重组以来，石油市场秩序明显好转，但随着石油需求的快速增长，国内石油供求矛盾日益突出，国际油价的频繁大幅波动对国民经济的影响也在不断加大。面对石油市场发展的新形势，仍需要进一步推进石油行业改革，并以此促进石油行业的可持续发展和竞争力的提升。

　　推进石油勘探开发领域市场准入改革，促进油气资源勘探开发利用

　　要注意非常规油气资源和一些边际油气田的开发，适度放宽对石油勘探开发领域的准入限制，在建立有利于鼓励石油上游开发的政策的同时建立现代监管体系以提高监管能力。

　　我国石油供求矛盾日益突出，国内常规石油储量和产量增长缓慢，越来越不能满足经济社会发展的需要。但也要看到，随着近年来国际油价的大幅上涨，非常规油气资源和一些边际油气田的价值正在显现。从国际上看，美国正是由于页岩气勘探开发取得突破，实现了从天然气进口国向天然气出口国的转变，加拿大的油砂产量也在不断上升。我国非常规油气资源较为丰富，但受勘探开发难度大、技术要求高、资金投入大等因素制约，而大量低品位油气资源和边际油田受市场准入等因素影响也尚未得到充分利用。

　　建议通过推进石油勘探开发领域市场准入改革，促进油气资源勘探开发利用。

　　一是在明确准入标准的前提下，适度放宽对石油勘探开发领域的准入限制。目前我国石油上游的勘探开发高度集中于中石油、中石化、中海油三大石油公司（属于地方国企的延长石油勘探开发主要在陕西）。三家石油公司的油气矿业权基本上覆盖了全国的含油气盆地，但由于并未建立起高效、有序的勘探开发市场，油气勘探开发权实际上在三家公司之间也无法流转，导致一定程度存在“占而不勘”和勘探资金投入低于法律规定的情况。目前国内虽然存在少量与陆上两大石油公司各油田合作方式诞生的中小石油公司，但由于这些公司没有独立、合法的油气采矿权，也就无法独立对低品位油气资源和边际油田进行开发。对石油上游领域的严格准入虽然有利于对油气勘探开发的管理，但也严重制约了相当多有实力、有兴趣的资本主体参与石油勘探开发，不利于从体制上调动多方面力量参与石油勘探开发。建议在明确资金投入、环保等方面的准入标准基础上，适当放宽油气勘探开发领域的准入限制。根据目前我国石油上游领域勘探开发现状，可先从放宽边际油田和页岩气等非常规油气资源的勘探开发准入限制入手，准许三大石油公司之外的其他企业进入油气勘探市场。

　　二是建立有利于鼓励石油上游开发的政策。适当放宽石油上游的市场准入，有利于利用市场手段吸引国内外的多种经验、多种理论、多种资金、多种技术进入油气勘探开发领域，对扩大石油上游领域投资和实现多种力量发现不同地质条件的石油资源都具有重要意义，也会逐步增强油气上游领域的竞争性，促使整个行业经济效率的提升。

　　建议在国家标准的规范和严格监管下，可对一些低品位资源、非常规油气资源和边际油田划小经营单位，这既可以吸引更多的符合要求的企业进入油气上游领域，也可以确保低品位资源、非常规油气资源和边际油田的有序开发。

　　三是研究出台有利于石油资源可持续利用的现代化监管方式，提高政府的监管能力。推进石油勘探开发领域的市场准入一定要以政府的有效监管作为前提和保障，只有建立了现代监管体系，具备有效监管市场主体的能力，上游勘探开发环节才能真正形成有序竞争的良性发展格局。

　　抓住有利时机加快推进成品油定价机制改革

　　在国际油价发生变化后，及时调整国内成品油价格，即坚持定价机制的“透明性”，改变价格调整的“滞后性”，确保国内成品油市场的稳定运行。

　　自2008年12月19日我国正式实行新的成品油定价机制以来，成品油价格调整频率明显加快，但必须看到，现行的定价机制仍存在一定问题，需要进一步完善。

　　一是“机制透明”与“调价滞后”的矛盾并未根本解决。虽然同原来的定价机制相比，现行的成品油定价大大缩短了价格调整周期，价格调整频率明显加快，但以22个工作日国际原油价格变化情况决定国内成品油价格调整与否实际上仍然是一种跟随国际油价变化情况进行滞后调整的机制。由于国内油价跟随国际油价滞后调整，流通环节的无风险套利行为依然存在，表现为在预期国内成品油价格将上调时，流通环节会增加库存，以获取油价上调后的收益；而当预期国内成品油价格将下调时，则会减少库存，以降低存货价格下降的风险。问题在于，流通环节无风险套利行为客观上加剧了市场供应的不稳定性，对成品油市场的稳定运行带来一定冲击，特别是在油价波动幅度较大时，这种冲击就更为明显。

　　二是对价格进行有控制的调整无法从根本上解决国际油价大幅波动时的问题。有控制的调整虽有助于缓解短期内物价上涨压力等问题，但也会对市场供应带来较大压力，如2011年4月前后国内出现的成品油供应紧张问题就与成品油价格未能及时足额调整有关。而一旦对成品油价格进行有控制地调整，比如价格上调时调整不到位，必然会造成炼油企业的利益受损，那么在价格下调时，就必然会考虑价格上调不到位时的影响。这就会给消费者造成“跟涨不跟跌”的“错觉”。

　　“定价机制透明”与“调价滞后”的矛盾是当前成品油定价机制最突出的问题，解决这一问题的关键仍然是要加快价格调整频率，以尽可能减少调价滞后对成品油市场稳定运行的不利影响。从我国成品油价格改革的历程看，在油价处于相对低位或油价明显回落后是推进改革的较好时机。

　　建议抓住近期国际油价在“低位”企稳的有利时机，加快推进成品油定价机制改革，按照“缩短调价周期、加快价格调整频率、调整挂靠油种”的思路，在国际油价发生变化后，及时调整国内成品油价格，即坚持定价机制的“透明性”，改变价格调整的“滞后性”，确保国内成品油市场的稳定运行。

　　以适当放宽对进口油源的限制为突破口，进一步推进石油流通体制改革

　　在允许具有成品油进口资格的企业进口各种油气资源的同时放宽享有“原油进口配额”资质企业的原油批发权和自主经营权，以期形成各个环节的良性竞争。

　　目前我国原油和成品油实行国营贸易管理，只有几家大的国有石油公司（或其控股子公司）具有进出口国营贸易权，对原油和成品油实行国营贸易管理虽然有利于国家对石油行业的调控和管理，但也带来两方面问题：

　　一是受多种因素影响，大多数地方炼油企业没有原油资源配置权，既无法获得国内的原油，也无法进口原油，而只能通过进口燃料油作为原料生产成品油。截至2011年，我国共有炼厂200余家，一次原油加工能力超过6亿吨。其中地方炼油企业超过100家，一次原油加工能力超过1亿吨。受原料及定价机制等因素影响，地方炼油企业的开工率一般只有40%左右。这既造成了地方炼油企业产能的闲置，也不利于炼油企业之间形成真正的竞争。

　　二是难以在批发和零售环节实现有效竞争。虽然成品油批发和零售环节的市场主体较多，但由于成品油油源主要集中在两家公司，在一定程度上制约了批发和零售环节的竞争，这也是目前我国成品油定价机制还无法真正实行市场化定价的根源所在。

　　针对目前石油炼制和批发零售环节的情况，建议以适当放宽对进口油源的限制为突破口，进一步推进石油流通体制改革，不断增强石油产业链各环节的竞争性，为最终实现成品油价格由市场竞争形成创造条件。

　　建议可从两方面着手：一是适当放宽对进口油源的限制，允许具有成品油进口资格的企业不仅可以进口燃料油，也可以进口汽油和柴油，以进一步增强成品油批发环节的竞争性；二是放宽享有“原油进口配额”资质企业的原油批发权和自主经营权，允许这些企业将进口原油拿到国内石油市场上交易流通，增强石油炼制环节的竞争性，并以此促进成品油批发环节的竞争。