发改委拟将油价调整发布权交给第三方机构

    历经14年的油价改革，中国油价始终在模拟市场定价。没有对石油行业的改革，油价不可能真正市场化

    陈卫东任职于中海油。2004年，他买了一辆排量1.8升的高尔夫，加满一箱油的费用大概是180元，现在则要400元。

    “每周到超市买一次食品，到加油站加一箱油，加油的钱多于买食品的钱。”陈卫东说。

    北京500万辆汽车的拥有者，大部分和陈卫东一样，都在感叹油价飞涨。2012年3月20日，国家发改委再次上调成品油价格之后，中国成品油零售价更进一步，迈入“8元时代”。3月29日，北京93号汽油售价8.33元/升，97号汽油8.87元/升，0号柴油8.31元/升。

    祝昉也是石油业内人士。今年年初他开车在美国内华达州、亚利桑那州、加利福尼亚州转了一圈，亲身体验了美国的低油价——不同州的不同加油站相差约十几美分，但基本维持在4美元/加仑水平（折合人民币6元多/升）。

    与此同时，三大石油公司近年创下巨额盈利。即使单看炼油，2009年和2010年中石化盈利都高达231亿元和159亿元——这些盈利来自中国消费者。

    大部人不像陈卫东、祝昉那样对石油行业熟悉，能够理性分析其中原因。网上流传的“中国油价只升不降的秘密”“中国油价比美国还高”等说法更容易被普通人接受，而主管油价的发改委也成了众矢之的。“政府被石油公司绑架，该下调的时候不下调，不该涨价的时候涨价”，消费者批评意见铺天盖地，迫使发改委官员不得不出面解释。

    “我可以明确地讲，成品油价格每次到上调时，都非常慎重，并适当延后；每次下调，只要条件一成熟，马上下调，从没有延后过一天。”国家发改委副主任彭森今年3月在接受媒体采访时说。他表示，从2008年底到目前为止，国内油价经过13次上调、5次下调，总体涨幅不到80%，但同期国际油价从每桶40多美元上涨到将近120美元。

    中国从1998年开始尝试成品油价格与国际市场接轨，几经波折终于在2009年5月正式启动新机制，确定与国际市场接轨原则。而2000年后国际油价一路走高，中国超过一半原油依赖进口，国内成品油价格水涨船高有合理成份。但中国油价比美国高是否合理，是否真的存在“涨多跌少”，或是“涨易跌难”？中国成品油价格形成机制是否合理？发改委是否涉嫌人为操控？

    从历史数据看，国际油价从1998年年均价12美元/桶，涨到目前120多美元/桶，上涨10倍；同期，中国国内汽油出厂价从2100元/吨涨到目前9180元/吨，上涨不到5倍，低于国际油价涨幅。再具体看新成品油定价机制实行的三年多来，国际油价从40美元/桶涨至目前120多美元/桶，上涨3倍多；国内汽油出厂价则从5580元/吨涨至9180元/吨，上涨不到2倍。

    表面上看，近十年国际油价的涨幅远高于国内成品油价的涨幅，国内成品油价格涨幅一直被发改委摁住，发改委挨骂有委屈之处。

    但无论是旧的与国际成品油价接轨的管理办法，还是2008年以后执行的新的与国际原油价格接轨的管理办法，都给价格管理部门预留了人工干预空间，而发改委在调价中则综合考虑了CPI及油企盈利等因素，以至于经常出现国际油价上涨时未及时跟涨的情况，而为了缓释落差，又相应出现了国际油价下跌时不跟跌的情形。

    这种刻意为之的“低油价”为发改委招来了骂名，也掩盖了深藏的种种问题。

    从2002年开始，国际油价几乎以每年10美元/桶的增速上涨，当时中国成品油定价本准备接轨国际成品油价格，却因考虑油价上涨对其他行业的影响而迟迟未调。从2002年到2008年，国内成品油价维持每年只调整两到四次。犹豫间，国际油价已冲上历史最高值——147美元/桶，国内油价却维持在6480元/吨。而按照发改委的说法，6480元/吨仅相当于国际油价83.50美元/桶。国际油价与国内油价价差拉开。这种该涨时不涨，直接导致了该跌时不跌。

    而该涨不涨，使油企承受“政策性亏损”，回头又给油企财政补贴，导致油企在炼油成本和收益的计算上混乱不清，妨碍企业真正提高效率。

    更重要的是，中国油价一直在被扭曲。过去14年进行的中国成品油定价机制改革，从1998年挂靠新加坡成品油到现行机制挂靠三地原油，始终并非真正意义上的市场化定价，而只是一种模拟市场化定价。

    真正的市场价格应由本地市场上的供需关系决定，先决条件之一是供应市场开放竞争。可是，回首1998年中国油价机制改革以来，政府对石油局限于价格管控，忽略了对石油行业格局进行更深入的改革，始终维护着三大石油公司对行业上下游、进出口全方位的垄断或寡头地位。在这个没有竞争的市场上，消费者没有自由选择空间，任何不满与愤怒都只能向主管调价阀门的人发泄。

    长期研究石油价格问题的国务院发展研究中心市场经济研究所副主任邓郁松告诉财新记者，从1998年推出成品油价改开始，14年的价改之路，说明价改不能解决所有问题，没有对石油行业的改革，只有价改是不行的。

    但中国还在沿着模拟市场的价改之路往前走。据财新记者了解，目前已上报国务院的中国油价机制改革方案包括几项内容：一是缩短国内油价随国际油价变动调整的周期，加快调整频率；二是进一步优化国内油价参照的一揽子国际原油价格，增加WTI挂靠油种；三是定价公式仍由发改委制定，但将达到公式条件的调价发布权交给第三方独立机构，比如新华社。

    在供应市场仍然垄断在几大国有石油企业手里的情况下，定价权没有下放给企业是明智之举。加快调整频率等措施有助于进一步完善模拟市场化定价机制，但上述几项措施落实，发改委就不会再因油价而身负骂名吗？显然不会。

    政府要想不再背负骂名，应该敢于放弃依赖模拟市场化定价，转而寻求建立真正的市场化定价。真正理顺油价机制需要对石油行业格局进行调整，在成品油进口、炼化及销售各个环节培育和引入竞争，否则公众的不满仍将持续。

    模拟定价里的人工干预

    中国目前的成品油定价机制，主要依据国家发改委于2009年5月7日正式颁布《石油价格管理办法》（下称《管理办法》）。这个定价机制在2008年12月19日国务院印发《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》后就开始实施。2008年12月19日至2009年5月7日间的两次调价均参考这一定价机制。

    在此之前，中国油价从1998年6月开始尝试与国际油价接轨，已经历过两次重要变化：1998年时建立与新加坡成品油价格挂钩的机制，到2001年10月改变为与新加坡、鹿特丹和纽约三地成品油价格挂钩。此时，国际原油价格约在每桶30美元上下。

    但是，由于中国的成品油供需与国外存在差异，中国试图将国内油价与成品油挂钩改为与国际原油价格挂钩。无奈国际油价此后一路高歌，到2008年高涨至140美元/桶，迫使与原油挂钩计划迟迟不能落实。

    2009年国际油价大幅回落之际，新的石油价格《管理办法》匆匆推出。《管理办法》明确中国成品油调价将参照布伦特、辛塔和迪拜三地原油现货价格，当这三地原油价格连续22个工作日移动平均价格变化超过4%，可以相应上调或下调国内成品油价格。

    这实际上是一种模拟市场定价机制，其效果好坏一是看定价公式能否科学模拟目标市场的价格，二是看机制执行的好坏，比如，是否被扭曲性操控。

    纵观国际油价历史数据，经常有油价急跌情形。发改委引入移动平均价格概念，出发点是为了熨平国际油价的剧烈波动，其必然的后果就是滞后性。

    假设某一天（或几天）原油价格下跌幅度超过4%，但在计算这一天以及往后推22天的移动平均油价时，22天中价格上涨的影响，很可能和基数比变动率达不到负4%，也就达不到调价条件。

    例如，在2010年10月25日《成品油价格有关问题的说明》里，发改委就曾表示：“今年6月1日国内汽、柴油降价以来，国际市场原油价格持续在每桶70美元-80美元之间小幅波动，其间，7月中旬和9月中旬两次出现降幅接近4%，但由于国际市场油价迅速回弹，最终都未达到4%的调价边界条件。”

    有趣的是，发改委在2011年10月8日亦表示，“如果单纯从时点价格比较，国际市场油价从前期每桶120美元的高点回落至目前水平，下降幅度确实早就超过了4%，但从连续22个工作日移动平均价格看，有一个逐步回落的过程，近日才达到4%的调价边界条件。”

    不过，根据国际机构普氏能源的中国市场分析师梁晓欣计算，过去三年来不仅出现多次达到上调窗口没有上调的情况，也有多次达到下调窗口而没有下调的情况。2011年1月以来至少有一次是国内油价达到下调窗口而没有下调。不过，这一年国内油价到达上调油价窗口而没调的机会更多，共有四次。

    客观而言，2009年新机制实施以来中国油价走势基本符合国际原油价格走势，国际原油价格上涨了3倍，国内成品油价格也跟着上调，价差缩小。但这一机制仍然是政府指导定价，掺入了发改委的人工干预。

    自由裁量利弊

    发改委不完全按国际市场油价变动来模拟定价，合法吗？

    答案是合法，因为2008年底颁布的新的成品油定价机制里，为人工干预预留了空间。根据《管理办法》第六条，“当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时，可相应调整国内成品油价格。”“可相应调整”而非“必须调整”，表明主管部门发改委具有一定自由裁量权。

    依靠这一自由裁量权，发改委可以根据国内宏观形势，结合油价变化来调整国内油价，整体而言，从国际油价变动与中国油价调整的比较可知，过去十年来中国油价走势与国际油价基本同步上升，但起伏相对国际油价平缓很多。

    国际油价从2001年的每桶30美元左右涨至目前的120美元，其间经历过2008年年中高峰时的147美元以及年终低点时的40美元，可谓大起大落。

    而以在北京销售的汽油为例，中国成品油价基本是稳步上升，从2001年的每吨3000元左右，爬升至目前每吨9180元，名义价格（不考虑人民币升值和通胀）涨幅低于国际原油价格的涨幅。

    在发改委看来，这种自由裁量权的弊端主要在于，有时考虑到CPI（居民消费价格指数），没有及时上调油价。

    这种说法并不全面。不严格遵循成品油定价机制，结果往往有利于石油企业和投机者，而损害全体消费者福利。

    邓郁松告诉财新记者，由于调价周期设置过长，不严格执行调价公式，往往会对成品油流通环节产生逆调节作用，即根据国际油价走势，大家都预期近期国内成品油价会上调，那么经销商就会囤油，获得无风险收益。

    现实亦是如此。每当市场机构根据调价公式计算出22个工作日移动平均价格变化率已超过4%，发改委未宣布上调油价时，全国各地经常会出现成品油批发商惜售、各地油库出现高库存以及加油站大排长龙出现“油荒”的新闻。

    2010年10月25日，发改委在其网站上承认，现行的“价格机制运行中出现了一些问题，如成品油价格调整周期过长，容易引发投机行为等。”

    另一个问题是，上调不及时，或调整幅度不到位，还会间接影响到下调。

    究其原因，中国石油大学教授董秀成认为，发改委在上调油价时，往往考虑宏观形势而不上调到位，例如可能测算应该上调500元/吨，但考虑通胀，发改委最终只调价300元/吨。经过这样上调后，当国际油价下跌时，经过公式测算发现到了下调窗口，可是因为上次上调未调到位，导致下调也难以进行。

    这一现象在2006年-2008年间油价暴涨暴跌时，暴露得尤其明显。

    2008油价迷思

    从国际油价与中国油价的变动图可以看出，中国油价与国际油价最明显的一次脱轨发生在2008年。当时，从7月到年底的半年间，国际原油价格狂跌去三分之二，国内汽油价格只降了900元/吨，降幅仅为14%。这引起了消费者对中国油价“涨易跌难”的强烈质疑。

    2008年7月中旬，WTI（美国西得克萨斯中质原油）价格达到历史最高位147美元/桶，Brent（北海布伦特原油）价格达到144美元/桶，随后因次贷危机影响，国际油价大幅跳水。到年末，对中国成品油价具有参考价值的布伦特、辛塔和迪拜三地油价均回落到40美元/桶。短短半年国际油价缩水三分之二。

    同期中国成品油价却只进行了一次调价，发改委在2008年12月19日，将汽柴油价格分别下调900元/吨和1100元/吨。以汽油出厂最高限价为例，从6480元/吨下调到5580元/吨。

    显然，中国成品油价这一阶段下调幅度，远远赶不上国际原油回调幅度。

    对于民众质疑，2009年7月14日，发改委在“关于成品油价格有关热点问题的说明”中称，“国内成品油价格不存在涨快跌慢的问题”。发改委解释称，由于国内油价长期低于国际市场，为减轻国际市场油价大幅上涨，特别是非正常炒作因素对国内市场的影响，2003年开始国家对成品油价格进行调控，成品油价格往往一年只动一两次，国内油价涨幅远小于国际市场涨幅。

    按照发改委说法，2008年国际市场油价一度涨至每桶147美元的高点，但国内油价从未达到这个高度，2008年6月20日国内成品油价格上调后，国内成品油价格仅相当于国际市场原油价格每桶83.5美元，远低于当时国际市场原油价格每桶130美元的水平。7月国际市场油价攀升至每桶147美元，国内油价仍保持稳定。国内油价大幅度低于国际市场导致中石油和中石化出现巨额亏损。

    市场机构分析员大多认可发改委这种说法。邓郁松告诉财新记者，2004年后，国际油价涨幅很快，本来根据2001年成品油调价方式应该上调很多次，可是由于国家考虑其他行业发展，从2004年到2008年间并无严格执行机制。

    仅仅看2006年到2008年的数据，国际油价从每桶约60美元涨至140美元以上，上涨超过1倍。同期国内汽油零售基准价仅从每吨5000元左右，涨至每吨6400元，只涨了28%，涨幅的确远远落后国际油价。

    “上调时候没有调到位，石油企业承担了亏损，价格回落时，就要补偿这个亏损。”邓郁松说，由此导致了2008年下半年未相应下调国内油价。

    这同时成为几大石油公司为自身炼油亏损索要财政补贴的有力理由。

    但需要追问的是，如果说之前没有上调到位，那么石油企业承担的亏损是多少？而2008年该下调时未下调到位，这其中又额外给了石油企业多少利润？

    这笔账很难算清。

    首先，国家财政并不按实际进口原油的亏损额来补贴，而是按照成品油价差来补，即炼厂进口成品油或外购成品油减去成品油销售批发价的价差。

    其次，企业为了多申请补贴，亏损额有可能在不同板块间腾挪。例如一吨原油进入炼油装置，产品除了汽油、柴油、煤油外，还有乙烯等多种化工产品，炼厂在计算炼油和化工两个板块成本时，可能倾向于多分摊给汽柴油，少分给化工产品。另外在技术上也可以做到少生产汽柴油，多生产化工产品。

    一位中石油高管坦承，行政之手介入后，补贴多少、怎么补常常说不清楚，而炼油这一个环节盈亏的“说不清”，还影响到很多后续问题的讨论。譬如在谈到如何与国际先进企业对标时，中国油企常常以“政策性亏损”为借口，要补上因为价格管控而损失的利润。但这部分的模糊不清，继而掩盖了企业内部经营管理问题和机制问题。

    而对发改委来说，两次人工干预都事出有因。最初不及时跟随国际油价上调一来是为了CPI好看，二来是为安抚民众；后来不及时下调则是为弥补石油企业亏损。发改委在宏观、公众和企业之间来回周旋，寻找平衡，结果却费力不讨好，公众和油企都反过来批评发改委没有保障自己的利益。模拟国际市场的成品油定价机制，初衷是为了在中国石油行业寡头垄断的格局下推进油价市场化。但各种“综合考虑”和人工干预之下，成品油定价机制扭曲变形，也引发了油企向政府要补贴的行为。2009年以来情况虽有好转，并无根本变化。
 

 

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