“以页岩气为突破口推进油气体制改革”

美国页岩气的成功开发，为其他国家提供了可供借鉴的经验。

在去美国考察之后，国务院发展研究中心研究员张永伟提出，中国要实现自己的“页岩气革命”，必须打破常规，在矿权管理、开采过程、环境监管、市场应用方面进行综合创新，加快改革。

张永伟认为，要推动中国页岩气勘探开发实现跨越式发展，应总结美国成功开发的经验，以及中国煤层气发展缓慢的教训，多措并举，尽快形成符合中国实际的页岩气勘探开发制度和监管体系。

页岩气招标合同应向社会公开

目前探矿权和采矿权收费标准过低。

《21世纪》：目前，国土部已组织了两轮页岩气探矿权招标。您如何看待目前的招标制度？

张永伟：目前，国土部正在施行的是“页岩气探矿权竞争性出让方式”，由政府组织专家对投标人的勘察实施方案进行评议、打分，确定中标人，这种方式仍具有无偿转让的性质。透明度不高，如果组织不当，容易引起社会不公。

我认为，市场竞价是保障国家作为矿权所有人的根本利益，维护公平竞争最有效的手段，也是国际通行的做法。比如美国规定联邦政府、州政府所有的油气区块必须进行公开市场招标，出价最高者中标，合同内容向全社会公开，政府和大众都可监督。

我国页岩气一旦允许民营企业等多元投资主体进入，就必须坚持有偿取得、公平竞争的矿权管理制度。目前探矿权和采矿权收费标准（探矿权以勘察年度计算，第一勘察年度为每平方公里每年100元，从第四个勘查年度起每平方公里每年增加100元，但最高不得超过每年500元；采矿权使用费是每平方公里每年1000 元）过低，不能体现矿产的真实价值。最低投入强度指标也过低，应提高标准。

《21世纪》：页岩气勘探开发上，您认为应该如何鼓励多元主体的参与？

张永伟：作为页岩气的开发投资方，不应限定投标人的所有制成分和技术性的资质，允许投资方通过市场方式，委托具有专业资质的服务公司和施工团队进行勘探开发业务，比如地震、钻井、压裂和施工等。

同时，也应允许外资以中外合资方式进入。我国开采技术能力比较薄弱，在起步阶段应当允许有技术能力的国外油企或者油气服务公司，通过与国内合资（但不能控股）的方式参与开发，有利于引进技术，降低初期开发的风险。我们既要与国外大型油服公司合作，也要引进或购买中小型油服公司，在国内尽快形成多元的油服力量，通过竞争来降低成本。

建立页岩气综合开发试点页岩气开发应坚持一级管理。

《21世纪》：在页岩气开发的过程中，如何平衡中央和地方的利益？

张永伟：目前国内包括四川、贵州、重庆、湖南、湖北、陕西、江西等多个省市提出要加快本地页岩气资源开发，其中江西还出台了国内第一个省级页岩气专项规划《江西省页岩气勘探、开发、利用规划（2011-2020年）》。也有些地方已成立公司开展前期勘查，并与央企、外企等签署了合作开发意向书。

从现实情况来看，由于我国还没有建立起完善的页岩气监管体系，如果把矿权交给地方人员，不仅与现行法律相冲突，而且容易产生地方保护，出现一放就乱的情况，因此页岩气开发应坚持一级管理。

但是鉴于页岩气的分布式能源的特点，其开采必须获得地方有力支持，因此在坚持一级管理的前提下，可以委托省级主管部门对本省区块组织招标，国土部进行监督。同时由于页岩气主要分布在欠发达地区，可考虑将矿权竞价出让所得留给地方，要求获得矿权的企业在当地注册实体企业进行勘探开发，增加地方税收。此外，应对页岩气施行市场定价，采出来的页岩气优先在当地及周边地区应用。

《21世纪》：也有人提出，国家应当选取一些地方试点，建立页岩气综合开发试验区。对此您怎么看？

张永伟：国家可以选择一些有特点的省市先行先试，积累经验，为后续页岩气大规模开发奠定政策基础。不同类型的示范区可以有不同的发展模式，比如有的示范区可由中央部委直接管理，探索中央层面建立监管机构和施行监管职能的途径；有的示范区可以考虑委托地方行使矿权、环境和生产管理的权力，国家进行监督和指导。

页岩气矿权退出机制缺失

矿权流转机制有待完善。

《21世纪》：10月26日国土部出台《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》，试图解决矿权重叠问题。对《通知》的效力您怎么看？

张永伟：《通知》提出了有效措施，比如对没有实施勘探或者勘查收入达不到修订标准的区块，依法收回，收回的区块面向社会重新招标。这一规定定得很好，问题还在于能否落实，这有待时间的检验。

除此之外，对油气探明和控制储量分布区以外的页岩气有利区，可考虑不再延续油气矿权，优先设置页岩气矿权，实行竞价出让。

《21世纪》：目前，我国已经初步建立了页岩气市场进入的制度，但是页岩气开发具有很强的探索性和实验性。我们是否也需要建立起配套的市场退出制度？

张永伟：美国早期从事页岩气开发的大多是中小公司，他们敢于冒险，投资决策快，但投资实力不强。到一定阶段之后，大公司开始并购这些中小公司，或者直接从手中购买矿权，因此成熟的并购和产权交易机制，对美国页岩气的持续发展发挥了重要作用。

页岩气是独立矿种，其流转与常规油气矿权冲突不大。因此，建立“以市场方式进入、以市场方式退出”的矿权流转市场，不仅有利于保证投资的连续性，而且也可以为探索常规油气矿权流转积累经验。

为了防止过度炒作矿权，可以对页岩气矿权流转制定必要的规制和流程，如应到相关部门备案，满足一定期限或者达到一定投资量后才能流转。

油气监管体制改革突破点

成立专门的能源监管委员会，统一行使油气监管职权。

《21世纪》：页岩气革命在中国已经开始，在市场监管方面，您有哪些政策建议？

张永伟：在市场监管方面，价格市场化、管道公平准入、不同主体平等竞争是监管重点。对页岩气实行市场化定价，补贴应有个预期，这对吸引投资和推进天然气定价机制改革都具有重要意义。除了就地利用或变成液化天然气运输外，页岩气主要通过管道运输，政府应制定管道利用的无障碍准入原则，防止输送收费的垄断，加大对页岩气管道及其相关设施建设的投资，鼓励多元投资主体进入。要加强页岩气市场监管，以此为突破口，推进对整个油气行业的监管改革，条件成熟时成立专门的能源监管委员会，统一行使油气监管职权。

《21世纪》：在市场监管外，美国也针对页岩气开发过程中的环境和安全问题出台了一系列的监管政策。对此领域，您有哪些政策建议？

张永伟：页岩气开采需要连续打井，属于连片工厂式作业，而且压裂时涌水量大，压裂液含有化学成分，这些都会对当地环境产生重要影响。多年来我国对常规油气勘探开发的监管主要靠石油企业自律，缺乏专门的法律法规和国家标准。一旦多元主体大量进入，单靠企业自律显然是不现实的，政府必须在开放准入的同时，承担其监管责任，尽快完善监管制度和实施细则，如制定页岩气开发有关的水资源利用、气体排放、土地使用、废水处理、植被恢复等环境标准；借鉴美国经验，明确开发公司披露压裂液的成分。制定时可借鉴或者沿用常规油气标准，个别企业标准也可上升为国家标准。

页岩气开发涉及地震、探测、钻井、压裂、水处理、气体排放、地表恢复等多个关键节点，这些对环境和安全有较大的影响。我国应加紧制定包括这些方面在内的、完备的生产过程监管制度，加强行政许可，如钻井作业、井场定位等必须经过许可才可进行，并建立现场核查和定期巡查制度，制定详细的工作执行规划，明确相关审查和审批程序，制定勘探开发的操作规划和行业标准。

我国页岩气开发应保证居民和企业能够便捷准确地了解国家有关页岩气开采的政策、法规、制度、矿权招标、开采许可、开发合同、环境评估等涉及公众利益的重大信息。对公众关切的一些重大问题，政府应及时回应，保证开发地区民众的合法权益。