目前，我国煤层气开采出来的量和资源存储量严重不成正比。”这是中国石油大学天然气领域专家刘毅军对煤层气开发现状的看法。事实也的确如此，2012年国内煤层气产量126亿立方米，未完成当年155亿立方米的发展目标，利用量不足2012年天然气表观消费量的1/4。而矿权纷争成了业内公认制约煤层气发展的一大因素。

　　“由于涉及到地方煤矿企业、央企、民企、地方政府等多方的利益纠葛，在已经有矿权和气权的区块解决问题非常困难。我建议选取一个尚未给予开采权的区域作为试点，探索出一种模式，再在整个行业内推广。”刘毅军对中国经济导报记者表示。

　　煤层气难开难在多方的利益纠葛

　　所谓煤层气又称煤矿瓦斯，主要以吸附、溶解或游离状态赋存于煤层及固岩中，属于非常规油气资源。虽其无色、无味、无臭，但达到一定浓度时，能使人因缺氧而窒息，并能发生燃烧或爆炸。但近年来随着我国在非常规天然气领域技术的发展，“谈瓦色变”大有改观。煤层气作为天然气的补充，成为了一种重要的绿色清洁能源。

　　据国家发展改革委能源研究所专家介绍，所谓的矿权纷争，实际上指的是“矿业权重置”现象。即同一矿区的煤炭和煤层气矿业权分属不同矿权人。造成这一现象的根本原因是我国的煤炭矿权和煤层气矿权实行独立的审批登记制。

　　根据国家有关规定，煤层气的勘探、开采与石油、天然气一样，属于一级管理，只能经由国土资源部登记发证。煤炭探矿权实施的则是国土资源部及所在地省二元管理体制。按照法律规定，年产120万吨以下的煤矿由各省市批准登记发证，年产120万吨以上的由国土资源部批准登记发证。在信息不充分的情况下，就容易出现同一矿区的煤炭和煤层气矿业权分属不同矿权人的现象，也就是人们常说的煤层气矿权纷争的来源。

　　正因为煤层气与煤炭相生相伴，所以在两种矿产资源开采的过程中，必然出现“采煤动气”、“采气动煤”现象。在现实中，同一矿区的两个不同矿业权所有人，往往是从自己的最大化利益出发来做选择。依附于“同一片土地”的两种不同矿产资源所有权人，各自做着不同的设想和规划，直接导致权利行使之间的矛盾与冲突，即无论煤炭矿业权人或者煤层气矿业权人，任何一方权利的正常、完全行使均会影响到另一方权利的正常运行。

　　正如刘毅军对中国经济导报记者所说，一块煤层气矿区的开采往往涉及到煤炭企业、煤层气企业、地方政府等多重利益纠葛，要厘清其间的关系非常之困难。

　　理清煤层气矿权问题需从立法入手

　　1998年国土资源部成立，各项规章制度渐趋统一，煤层气的勘探、开采与石油、天然气一样实行登记制。萧条中的煤炭企业此时基本无暇顾及煤层气，中联煤层气公司与中石油顺理成章地登记了大部分煤层气区块。这就造成了绝大部分煤田的煤炭开采权属于煤炭企业，而煤层气勘采权则属于中央企业。

　　2006年以来，中国较早从事煤层气开采利用并获得成功的山西晋煤集团不断被中石油和中联投诉。中联、中石油认为晋煤集团越界开采煤层气侵犯了其拥有的煤层气勘探开采权;而晋煤集团则认为煤炭企业拥有开采煤炭伴生资源的权利，如不对煤层气进行开采利用，将导致煤炭生产无法进行，同时也是对资源的极大浪费。

　　由于近几年类似的纷争不绝于耳，今年3月，国家能源局出台了《煤层气产业政策》，明确提出了“煤炭远景区实施‘先采气、后采煤’，优先进行煤层气地面开发。”“已设置煤炭矿业权但尚未设置煤层气矿业权的区域，经勘查具备煤层气地面规模化开发条件的，应依法办理煤层气勘查或开采许可证手续，由煤炭矿业权人自行或采取合作等方式进行煤层气开发。在已设置煤层气矿业权的区域，根据国家煤炭建设规划5年内需要建设煤矿的，按照煤层气开发服务于煤炭开发的原则，采取合作或调整煤层气矿业权范围等方式，保证煤炭资源开发需要，并有效开发利用煤层气资源。”

　　尽管政策已然出台，但业内却普遍认为，仅仅依靠发文解决不了煤层气矿权纷争的根本问题。“‘矿权’的主要问题在于，在法律上气权和矿权是分开的，这两个权利不统一，利益纷争永远都存在。从提高效率的角度看，我建议还应该把气权和矿权统一起来，‘气随煤走’，以开采煤炭为主导，当遇到的煤层气浓度低的时候把它‘放掉’，煤层气浓度高的时候再进行开采。”李朝林告诉中国经济导报记者。

　　而刘毅军认为：“在已有的矿业权交织的地区，要想把问题解决不太容易。因为已有的利益格局已然形成，去触碰它很难。最好的办法或许是在尚未进行煤炭和煤层气开采的区块进行试点，在法律、制度和政策上进行探索，也从而培育一批实力较强的企业，推动整个产业的发展。”

　　煤层气开采呼吁更多的政策“关怀”

　　“新36条”颁布后，民营企业进入能源领域的热情不断高涨，在煤层气开发领域自然也不例外。但多位专家在接受中国经济导报采访时纷纷表示，由于目前煤层气开发普遍亏损，有待国家更进一步地扶持，民企贸然进入，恐怕很难有功而返。

　　目前我国对于煤层气产业的补贴包括：对煤层气抽采企业实行增值税先征后退政策,税款由企业专项用于煤层气技术研究和扩大再生产,不征收企业所得税;煤层气企业进口设备免征关税和进口环节增值税;对中外合作开采煤层气的企业,从开始获利年度起,第一、二年免征企业所得税,第三年至第五年减半征收企业所得税;煤层气价格由供需双方协商确定,国家不限价。另外政府每年提供30亿元国债资金用于煤矿安全技术改造项目,其中大部分资金用于煤矿瓦斯治理;煤层气发电不仅优先上网,同时享受脱硫补贴电价,上网电价比正常价格高0.15元/千瓦时;中央财政对煤层气开采按0.2元/立方米进行补贴等等。

　　然而在过去几年，煤层气开发企业曾多次申请提高补贴标准，“如果财政补贴的力度不加大，民营企业进入煤层气领域还是非常艰难的。”李朝林告诉中国经济导报记者。 ”