发改委1月13日发布新修订的《石油价格管理办法》，对国内成品油价格机制设置调控下限，国际市场油价低于每桶40美元时汽柴油最高零售价格不降低。同时宣布降低汽柴油最高零售价与“地板价”接轨——即在国际油价低于40美元/时，仍按照40美元的国际油价水平来测算成品油零售价格。

现行油价管理框架是2008年确立的，随后发布了《石油价格管理办法》（以下称“办法”），2013年进一步入油价管理政策调整，缩短油价调整周期等。油价事关多个利益主体，油价高，消费者负担大，油价低，油企利益受损，油价管理机构也希望油价尽可能的趋中，不要太高也不要太低。

从实践来看，监管机构心里的理想原油价格是40美元（原油价格高于40美元时，征收石油特别收益金，这可能是国内石油的平均开采成本）到130美元（原油价超过130美元时，少提或不提成品油价格）。《办法》明确高油价时的价格额外管制，但没有说油价低于40美元的时候怎么办？事实上回顾过去十年的油价，即使在2008年金融危机原油价格崩盘的时候，原油价格也有50美元，2009年与2013年制定油价管理政策时，根本不会想到原油价格会跌到如今的30多美元。

去年12月1日发改委下调油价后，原油价继续下行跌入40美元的心理价位，损及石油企业的利润，在《办法》未改的情况，发改委以治理雾霾为名暂停了油价，并称要修改成品油定价规则，迎来一片批评的声音。

在这种情况下，新的《办法》如果不调整目前仍显计划的成品油定价机制，仅仅增加原油价格下限，是无法平息愤怒的公众情绪，成品油定价机制市场化被提到议事日程。完全脱离公众预料的是，新《办法》主要条文不作大的调整，仅仅增设了40美元的地板价，就重新公布，令人震惊。

事实上，发改委自身完全知道油价的定价机制应该如何设计。1月上旬，发改委在连续两次暂停调整油价之后曾透露出消息，有意以山东、广东两省为试点，放开成品油批发和零售价格，国家发改委主任徐绍史也撰文强调，“十三五”期间应减少政府对价格形成的干预，成品油价格将完全实现市场化。

既然成品油定价完全市场化，那自然就不需要最高限价与最低限价，更何况原油价格预计将在很长的一段时间内无法重回到80美元以上。就算原油价格回到130美元以上，在治理雾霾等公众诉求下，要求对成品油价格管制的声音也会降至最小。问题是，需不需要在低油价时保护油企的利润？

按发改委的解释，“油价过低，短期看可降低石油进口和供应成本，但由于我国石油资源禀赋差、生产成本高，长期看会导致国内原油产能萎缩，削弱我国石油自给能力，使我国已达60%的石油对外依存度快速并大幅上升，不利于保障能源安全”。

按照市场经济的规律，当低价的进口原油和成本更高的国产油同时出现在市场中时，消费者有权进行比价和选择，选择价格更低的。这种竞争也会倒逼国内油企淘汰落后产能，更多采用进口原油的方式降低生产成本。

油价下调，油企利润下降或者亏损，在概念上并不等同于国家能源安全受到威胁。所谓的国家能源安全的内涵是指能够以可接受的价格获得充足的能源供应。其中包括两个核心要素，一个是能源价格的可接受性，另一个是有充足的供应。从当前的市场形势来看，国际原油价格将长期处于相对较低水平的可能性很高，国家的能源安全也并未受到威胁。不能将油企的经营收益风险与能源安全问题等同，这是两件事。

同时，我们也要看到，过去中国的石油勘探、开采对部分油田所在地区造成严重的污染，品位低、开采成本高、环保代价大，石油开采的环境成本很高，如今正好可以借机关停并转。而发改委以“过低的油价不利于资源节约使用和治理空气污染”为名，完全无视开采国内石油造成的环境污染，自相矛盾。

不管从公众的呼声，还是发改委主任徐绍史自己的表态，成品油定价都应尽快市场化，尽早废除新通过的《石油价格管理办法》，让成品油可以市场定价。成品油定价的市场化还取决于若干条件，首先要有一个竞争性的成品油供应市场。

目前中国石油领域处于横向垄断与纵向一体化并存的现状，原油开采与进口及成品油零售，大多垄断在中石油与中石化手里，这种垄断的局面不改，放开终端成品油的零售价格，只会出现垄断厂商借此涨价、攫取消费者剩余。因此需要放开成品油的批发与零售的市场准入。

仅仅允许多元的社会资本进入批发与零售行业还不够。如果上游的原油开采或原油进口及炼油阶段存在垄断，上游厂商也有垄断定价的可能，下游的批发商与零售商拿到的批发价格仍然不是市场化的。因此，要允许更多的社会资本进入炼油行业，并且让他们拥有独立进口原油的资格，这样才能形成竞争性的成品油批发市场，这些条件与竞争性的零售市场合在一起，才能保证政府放成品油定价管制以后，油价不会受少数垄断企业的左右。显然，成品油定价市场化需要中国的石油行业像电力一样，整体来一次“触及灵魂”的市场化改革。■

作者为上海金融与法律研究院研究员